Коллегии при петре 1 и приказы

Коллегии при петре 1 и приказы

Коллегии при петре 1 и приказы

Министерствами называются высшие государственные установления, в е дающие отд е льные и самостоятельные отрасли управления на пространств е всего государства. Министерская система могла развиваться только с большой постепенностью находясь в зависимости от признания государством т е х или других потребностей потребностями государственными. Надо было, чтобы предварительно образовались главные отрасли государственной д е ятельности, чтобы впосл е дствии государство им е ло возможность с логической посл е довательностью организовать т е или другие в е тви управления порядка подчиненного. Вообще, та или другая система организации государственных учреждений вырастает уже на почв е бол е е или мен е е развившихся государственных потребностей. В России развитие государственных потребностей шло очень медленным путем. Только с московского периода управление мало-помалу теряет свой частновлад е льческий характер; с наступлением этого периода слагается, вм е ст е с т е м, так называемое служилое сословие, на обязанность которого было возложено — исключительно быть у д е л государевых. Состоя из двух элементов, старых боярских родов и людей незнатного происхождения, это сословие составляло тот базис, на котором сложилось и развилось впервые центральное управление России, что произошло не ран е е XVII в ек а, с по явлением так называемых приказов.

Существование приказов ведет свое начало еще с В. кн. Иоанна III. Приказ первоначально означал ничто иное, как отд е льное поручение, даваемое представителем верховной власти. Проф. Градовский сл е дующим образом объясняет возникновение приказов: «Верховная власть могла брать для составления учреждения для той или другой части управления из всей массы служилого класса т е элементы, какие находила пригодными для д е ла. Из людей родовитых, знатных, надо было выбрать одного или н е скольких судей, из людей письменных сформировать канцелярию и поручить им изв естн ую часть администрации. Состав приказа завис е л, сл е довательно, от важности возлагаемого на него поручения, от степени дов е рия царя к боярам и наконец от случайных обстоятельств, доказывавших однако колебание царей от одного к другому служилому элементу». Такое объяснение не заключает в себ е ничего неправдоподобного, так как, согласуется и с общим характером государственной жизни московского периода. Иссл е дователи этой системы учреждений занимались также вопросом о том, какую организацию они им е ли, коллегиальную или бюрократическую. Смотря на эти учреждения с современной точки зр ен ия, ученые были однако поставлены в затруднение относительно р е шения этого вопроса т е м обстоятельством, что в организации приказов находили признаки той и другой системы; с одной стороны констатировалось участие н е скольких лиц в р е шениях д е л, что давало повод признавать их учреждениями коллегиальными, с другой — р е шающее значение предс е дателя придавало им характер бюрократический. Нам кажется, ближе к истин е стоят т е из ученых, которые, подобно проф. Градовскому, видят в приказах самобытное, своеобразное явление, начало которого кроется в ход е нашей государственной жизни и в особенности в организации служилого сословия, не признавая за ними характера ни бюрократических, ни коллегиальных учреждений; то и другое начало были слиты в приказах: д е ла незначительные р е шались одним лицом, которое в таких случаях одно и составляло присутствие; напротив, д е ла бол е е важные р е шались собранием членов приказа или судей, как тогда они назывались; в число таких судей назначались, по усмотр ен ию самого государя, бояре, окольничьи и думные дворяне. Напрасно было бы однако думать, что коллегиальный способ р е шения д е л выдерживался в приказах со всей посл е довательностью; коллегиальное рассмотр е ние не р е дко было пустою формальностью, так что д е йствительное р е шение д е ла завис е ло от предс е дателя, который обыкновенно был знатн е йшим по роду, и власть которого была до того значительна, что вс е остальные члены приказа должны были беспрекословно ему подчиняться. Присматриваясь ближе к этому своеобразному явлению, нельзя не зам е тить, что приказы, как учреждения, возникавшие случайно, смотря по надобности, не носят на себ е отпечатка какой-либо изв е стной системы. Уже при первом их появлении, администрация характеризуется чрезвычайною путаницей; ни предметы в е домства приказов, на пред е лы их власти, ни порядок д е ятельности и подчинения, ничто это не было опред е лено сколько-нибудь точным образом; все завис е ло от знатности того рода, к которому принадлежало лицо, управлявшее приказом. В виду краткости и неопред е ленности законоположений был открыт широкий простор разного рода злоупотреблениям, не говоря уже о том, что в основ е всей администрации лежал принцип личного усмотр е ния; иначе, конечно, и быть не могло, потому что, повторяем, законоположения были кратки, неопред е ленны, а иногда и вовсе отсутствовали. К этому надо прибавить, что строгого разд е ления предметов в е домства не было даже между центральною властью и областного; в е домства их см е шивались; н е которые приказы зав е довали отд е льными областями, другие же были центральными учреждениями для всей России, так что в е домство этих посл е дних см е шивалось с в е домством областных приказов. Это в свою очередь давало повод к различным злоупотреблениям в сфер е областного управления, во глав е которого стояли воеводы. Такой характер носило приказное управление во все время своего существования и разв е только в царствование Алекс е я Михайловича можно вид е ть в нем н е который поворот к лучшему; в это время приказы как будто отчасти выходят из своего хаотического состояния и получают бол ее опред е ленное положение, бол е е опред е ленный состав и разд е ление предметов в е домства, хотя в общем эта центральная администрация не освободилась от коренных своих недостатков до самого уничтожения приказов.

Каковы бы однако ни были недостатки «приказов», учреждения эти зам е чательны, во всяком случа е , т е м, что они впервые явились у нас в качеств е центральных органов управления. Как первая попытка организации этого рода учреждений, они и не могли быть совершенными. Недостатки их объясняются несовершенством и неразвитостью всей системы управления и вм е ст е с т е м младенческим состоянием государственной жизни вообще. Идея государственности далеко не проникла еще в общество, и даже лица, стоявшие во глав е его, им е ли о ней лишь смутное представление. Поэтому и управление не могло быть совершенным, какие бы вн е шние формы пи были приданы государственным учреждениям. Современные министерства в сущности т е же приказы, так как глава государства, по личному своему усмотр е нию, поручает или приказывает т е м или другим лицам в е дать те или другие отрасли управления; самое назначение совершается «приказами», между т е м разница между т е ми и другими представляется, как мы увидим ниже, весьма существенной и объясняется не ч е м иным, как различным развитием в обществ е и правительств е идеи государственности, т.е. сознания, что д е ятельность органов управления должна быть проникнута стремлением к общему благу вс е х членов государственного союза.

В начал е XVIII в е ка на см е ну приказов являются Петровские коллегии, центральные органы. основанные, как показывает и самое название, на коллегиальном начал е . При учреждении коллегии Петр им е л в виду строго провести ту же идею, которая лежала в основании организации сената. Появились они однако не сразу, но постепенно, при чем н е которые были преобразованы из приказов, другие учреждены вновь. В состав каждой коллегии входило н е сколько лиц, под именем сов е тников и асессоров, во глав е которых был поставлен президент с помощником или вице-президентом. Президент коллегии, несмотря на свое высокое положение, не пользовался однако такой значительною степенью власти, какою пользовался предс е датель в приказах. Президент являлся только первым между равными и по своему личному усмотр е нию не им е л права постановлять р е шений. По своему внутреннему устройству, с технической стороны, коллегии были уже бол е е совершенными учреждениями, нежели приказы; так, при каждой коллегии учреждена была особая канцелярия с секретарем или обер-секретарем и нотариусом, а также и другими канцелярскими служителями. Самое название должностных лиц показывает, что и зд е сь не обошлось без заимствований.

В отношении разд е ления предметов в е домства коллегиальные центральные органы также сд е лали довольно значительный шаг вперед, хотя до опред е ленности и точности компетенции каждого из этих органов было еще далеко. Прежде всего сл е дует зам е тить, что большинство этих учреждений в е дали д е ла, как административные, так и судебные. Каждая из коллегий им е ла право суда над должностными лицами, служившими в ее в е домств е , а также и над другими лицами, прикосновенными к предметам д е ятельности коллегии; таковы были — коммерц-коллегия, мануфактур-коллегия, адмиралтейств — коллегия и др.; но н е которые, как юстиц-коллегия, были чисто судебными, иные же чисто административными.

Изложим в кратких чертах предметы в е домства каждой коллегии в отд е льности. Юстиц-коллегия была, как уже сказано, чисто судебным учреждением; она в е дала д е ла судебные и розыскные по доносам фискалов, а также и суд над ними самими; разбирала тяжбы между служившими в коллегиях иноземцами, а также в е дала судебные д е ла, возникавшие между этими служащими в коллегиях иностранцами и другими лицами; по прочим д е лам она являлась апелляционной инстанцией. Коммерц-коллегия в е дала д е ла торговые; на ней, по преимуществу, лежала забота о торговл е заграничной и морской; она же разбирала судебные д е ла, касавшиеся торговли, творила суд над иностранными купцами и таможенными чиновниками; в нее же поступали и апелляционные жалобы по торговым д е лам. Мануфактур-коллегия заботилась о д е лах и усп е хах промышленности и производила суд над всякого рода мастеровыми и заводчиками. Военная коллегия зав е довала военною частью; на ее обязанности лежало попечение о вс е х военно-сухопутных, д е лах. По части судебной эта коллегия была общим ревизионным м е стом по отношению к военным судам, в которых должны были разбираться политические преступления, совершавшиеся в войск е совокупно ц е лым полком или его частями; в е дала суд над высшими военными чиновниками, если за преступления, в коих они обвинялись, сл е довало лишение чести. Адмиралтейств-коллегия в е дала управление флотом и суд над флотскими и состоявшими при адмиралтейств е чиновниками; на ее же обязанности лежал надзор по л е сной части, в виду того, что л е са давали материал для постройки кораблей. К оллегия иностранных д е л, прежде посольский приказ, зав е довала иностранными д е лами; вм е ст е с т е м на нее было возложено все почтовое д е ло и управление Малороссией. Вотчинная коллегия зав е довала пом е стными и вотчинными д е лами. Берг-коллегия заботилась о горном д е л е , на которое в допетровское время не обращалось почти никакого внимания. Петр Великий старался развить горнозаводскую промышленность, привлекая к занятию ею путем дарования различных льгот. Еще до учреждения берг-коллегии, в Москв е был образован Петром рудокопный приказ, организованный на одинаковых началах со вс е ми другими приказами и уступивший свое м е сто берг-коллегии. К амер-коллегия зав е довала финансовою частью; в ее руках сосредоточивалось управление государственными доходами, чеканка монеты, наложение податей, назначение чиновников, зав е довавших финансовым управлением в губерниях; соотв е тственно своему финансовому характеру, она же в е дала суд над чиновниками, обвиняемыми в казнокрадств е . Штатс-контор-коллегия сосредоточивала в своем в е домств е управление государственными расходами. Ревизион-коллегия контролировала вс е государственные доходы и расходы и. таким образом пров е ряла д е ятельность вс е х прочих коллегий, по крайней м е р е по части финансовой; в 1722 году она была присоединена к сенату под именем ревизион-конторы.

Наряду с коллегиями и с одинаковым с ними значением существовали еще другие учреждения, носившие разные названия. Так, сюда относились: преображенский приказ и тайная канцелярия. Оба учреждения им е ли судебный характер. Преображенский приказ или, как он иначе назывался, преображепская канцелярия, в е дал во 1-х, суд над лицами, обвиняемыми в оскорблении величества и в стремлении к нарушению ц е лости государства, когда по этому случаю за ними кто-либо сказывал «слово и д е ло»; во 2-х, суд над лицами, совершавшими преступления в столиц е и в 3-х, рассмотр е ние д е л по преступлениям, совершаемым в гвардии. Преображенский приказ был закрыт в 1729 году, сл е довательно, уже посл е Петра. Учреждениями по управлению д е лами государственного благоустройства при Петр е были — медицинская канцелярия, в е давшая всю медицинскую часть и почтовый департамент, в е давший почтовую часть и находившийся первоначально под контролем коллегии иностранных д е л; во глав е его стоял генерал-почт-директор. Д е лами полиции зав е довал в Петербург е генерал-полицмейстер, должность которого была образована также Петром I. Было еще н е сколько учреждений, им е вших только временный характер и существовавших большею частью лишь до открытия коллегий, как-то , к анцелярии: дворцовая, посольская, военная, ингерманландская, сибирская и другие.

По смерти Петра созданные им коллегии и другие высшие установления подвергаются различным модификациям, выразившимся прежде всего в различной группировк е их и в отношениях их к сенату. В существовании коллегий мы не видим той прочности и устойчивости, какою отличался сенат, временно хотя и терявший свое первенствующее значение, но продолжавший однако непрерывно существовать и признаваться высшим государственным учреждением. Коллегии не им е ли такой устойчивости; конечно, и н е которые из них продолжали существовать непрерывно до самого учреждения министерств, но большинство из них им е ло очень неустойчивое положение; они то закрывались, то вновь открывались, то присоединялись одна к другой, то опять отд е лялись под т е м же или под другим названием. Что касается отношений коллегий к сенату, то они не всегда являлись с характером подчиненности. Время унижения сената было вм е ст е с т е м временем высвобождения из под его власти коллегий; так, при возвышении «верховного тайного сов е та» и «кабинета ее величества» коллегии помимо сената вступали в непосредственные сношения с этими учреждениями; иногда д е ло доходило до того, что н е которые из коллегий занимали даже высшее сравнительно с сенатом положение. Само собою понятно, что подобного рода ненормальные явления в жизни и отношениях высших государственных учреждений вызывались, хотя и вполн е опред е ленными, но временными и случайными причинами, к числу которых в данном случа е относится, главным образом, господство при «двор е» верховников и иностранной партии, т.е. господство отд е льных лиц, не пресл е довавших в своей д е ятельности истинно государственных ц е лей. Падало господство придворных вельмож, и коллегии снова входили в свою обычную колею подчиненности сенату и снова должны были выполнять вс е его постановления. При Екатерин е II коллегии в качеств е центральных органов начинают, сходить со сцены; коллегиально-бюрократическое начало кладется в основу организации многих губернских, сл е довательно м е стных, учреждений; в центр е же мало-помалу выдвигается на первый план начало личное; снова наступил момент радикального преобразования всего административного механизм; при император е Александр е I возникают министерства, учреждение которых находилось в т е сной связи с возникновением и других высших установлений; вм е ст е с т е м в организации центральных учреждений коллегиальное начало было окончательно устранено и зам е нено началом бюрократическим, с преобладанием личного элемента.

www.allpravo.ru

Внутренняя деятельность Петра с 1700 года

(продолжение)

Под ведением Сената стоял ряд центральных учреждений, известных под названием коллегий; они были учреждены в 1718 г. и окончательно сформированы в 1720 г. Коллегии заменили собой старые приказы. С учреждением Сената, мало-помалу усваивавшего себе функции главнейших приказов, эти последние (напр., Разряд) заменялись «столами» Сената; мелкие же приказы превращались в канцелярию и конторы разных наименований и сохраняли прежнюю организацию. Приблизительно с 1711 г. Петр I задумал устроить центральное управление по западноевропейским образцам. Вполне сознательно он желал перенести на Русь шведское коллегиальное устройство. Коллегиальную систему рекомендовал ему и теоретик Лейбниц. За границу были посланы люди для изучения бюрократических форм и канцелярской практики; из-за границы выписывали опытных канцеляристов, чтобы организовать с их помощью новые учреждения. Но этим иностранцам Петр I не давал в коллегиях начальнического положения, и они не поднимались выше вице-президентов; президентами же коллегий назначались русские люди.

С 1719 г. коллегии начали свою деятельность, и каждая сама для себя составляла устав, определявший ее ведомство и делопроизводство (эти уставы подучили название регламентов). Всех коллегий учреждено было двенадцать: 1) Коллегия иностранных дел, 2) Коллегия военная, 3) Коллегия адмиралтейская (морская), 4) Штатс-коллегия (ведомство расходов), 5) Камер-коллегия (ведомство доходов), 6) Юстиц-коллегия (судебная), 7) Ревизион-коллегия (финансовый контроль), 8) Коммерц-коллегия (торговая), 9) Мануфактур-коллегия (промышленность), 10) Берг-коллегия (горное дело), 11) Вотчинная коллегия (промышленность), 12) Главный Магистрат (городское управление). Последние три коллегии образованы были позже остальных. Вновь основанные учреждения не заменили, однако, всех старых приказов. Приказы продолжали существовать или под именем канцелярий, или под прежним именем приказов (Медицинская канцелярия, Сибирский приказ).

Здание Двенадцати коллегий в Петербурге. Неизвестный художник третей четверти XVIII века. По гравюре Е. Г. Внукова с рисунка М. И. Махаева

Коллегии были подчинены Сенату, который посылал им свои указы; в свою очередь, местные органы управления были ниже коллегий и повиновались им. Но, с одной стороны, не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (военная и морская были самостоятельнее прочих); с другой стороны, не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над провинциальными властями, в качестве прямой высшей инстанции, стояли только Камер- и Юстиц-коллегии и Главный Магистрат. Таким образом, и центральные, и местные органы управления не представляли строгой и стройной иерархии.

Каждая коллегия состояла, как и приказ XVII в., из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, советников, асессоров и 2 секретарей, которые были начальниками канцелярии. Всего в присутствии было не более 13 человек, и дела решались большинством голосов.

Всматриваясь в различия между коллегиями и старыми приказами, мы видим, что система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств, но не уничтожила того смешения личного начала с коллегиальным, которое лежало в основании прежнего центрального управления. Как в приказах при их коллегиальной форме личное начало выражалось деятельностью властного председателя, так и в коллегиях влиятельные президенты и приставленные к коллегиям для общего контроля прокуроры нарушали коллегиальный строй своим личным влиянием и на деле заменяли иногда коллегиальную деятельность единоличной.

Дополнение

Коллегии при Петре I (по лекциям В. О. Ключевского)

Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях — 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия.

В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было «денег возможно сбирать» и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. Эта безотчетность в самый разгар войны и финансового кризиса всего сильнее должна была убедить Петра I в необходимости полной перестройки центрального управления. Сам он слишком мало подготовлен был к этой отрасли государственного дела, не имел достаточно ни идей, ни наблюдений и, как прежде в изыскании новых источников доходов пользовался изобретательностью доморощенных прибыльщиков, так и теперь в устройстве управления обратился за помощью к иноземным образцам и знатокам.

Он наводил справки об устройстве центральных учреждений за границей: в Швеции, Германии и других странах он находил коллегии; иностранцы подавали ему записки о введении коллегий, и он решил усвоить эту форму русскому управлению. Уже в 1712 г. была сделана попытка устроить «коллегиум» для торгового дела с помощью иноземцев, ибо, как писал Петр I, «их торги несравненно есть лучше наших». Он поручал своим заграничным агентам собирать положения об иностранных коллегиях и книги по правоведению, особенно же приглашать иностранных дельцов на службу в русских коллегиях, а без людей, «по однем книгам нельзя будет делать, ибо всех циркумстанций никогда не пишут». Долго и с большими хлопотами набирали в Германии и Чехии ученых юристов и опытных чиновников, секретарей и писцов, особенно из славян, которые бы могли наладить дело в русских учреждениях; приглашали на службу даже пленных шведов, успевших узнать русский язык.

Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр I в 1715 г. решил взять их за образец при устройстве своих центральных учреждений. В этом решении нельзя видеть ничего неожиданного или что-либо своенравное. Ни в московском государственном прошлом, ни в окружавших Петра дельцах, ни в своем собственном политическом мышлении он не находил никакого материала для постройки самобытной системы государственных учреждений. На эти учреждения он смотрел взглядом корабельного мастера: зачем изобретать какой-то особый русский фрегат, когда на Белом и Балтийском морях прекрасно плавают голландские и английские корабли. Самодельных русских судов уже немало сгнило в Переяславле. Но и на этот раз дело пошло обычным ходом всех реформ Петра I: быстрое решение сопровождалось медленным исполнением. Петр отправил нанятого им голштинского камералиста Фика в Швецию для ближайшего изучения тамошних коллегий и пригласил к себе на службу силезского барона фон Любераса, знатока шведских учреждений. Оба навезли ему сотни регламентов и ведомостей шведских коллегий и собственных проектов о введении их в России, а второй нанял в Германии, Чехии и Силезии сотни полторы охотников для службы в русских коллегиях. Оба они, особенно Фик, принимали деятельное участие в образовании этих коллегий. Наконец, к 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты, а пункты шведского устава, неудобные «или с сетуацией сего государства несходные, заменить новыми по своему рассуждению».

В 1718 г. президенты должны были устроять свои коллегии, чтобы с 1719 г. начать их работу; но последовали отсрочки и пересрочки, и коллегии не вступили в действие с 1719 г., а иные и с 1720 г. Первоначально установлено было 9 коллегий, которые указ 12 декабря 1718 г. перечисляет в таком порядке и с такими названиями: 1) Чужестранных дел, 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов, 3) Юстиции, 4) Ревизион, «счет всех государственных приходов и расходов», т. е. ведомство финансового контроля, 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил, 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил, 7) Коммерц, ведомство торговли, 8) Берг и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности, и 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Из этого перечня прежде всего видно, какие государственные интересы, как первенствующие, требовали себе по тогдашним понятиям усиленного проведения в управлении: из девяти коллегий пять ведали государственное и народное хозяйство, финансы и промышленность. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел.

Из девяти коллегий только разве две совпадали по кругу дел со старыми приказами: Коллегия иностранных дел с Посольским приказом и Ревизион-коллегия со Счетным; остальные коллегии представляли ведомства нового состава. В этом составе исчез территориальный элемент, присущий старым приказам, большинство которых ведало исключительно или преимущественно известные дела только в части государства, в одном или в нескольких уездах. Губернская реформа упразднила много таких приказов; в коллежской реформе исчезли и последние из них. Каждая коллегия в отведенной ей отрасли управления простирала свое действие на все пространство государства. Все вообще старые приказы, еще доживавшие свой век, были либо поглощены коллегиями, либо подчинены им: например, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 приказов. Так упрощалось и округлялось ведомственное деление в центре; но оставался еще ряд новых контор и канцелярий, которые то подчинялись коллегиям, то составляли особые главные управления: так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектование и обмундировку армии.

Значит, коллежская реформа не внесла в ведомственный распорядок того упрощения и округления, какое обещает роспись коллегий. И Петр I не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству. Впрочем, в интересе систематического и равномерного распределения дел и первоначальный план коллегий подвергся изменению при исполнении. Поместный приказ, подчиненный Юстиц-коллегии, по обременению ее делами обособился в самостоятельную Вотчинную коллегию, составные части Берг- и Мануфактур-коллегии разделились на две особые коллегии, а Ревизионная коллегия, как контрольный орган, слилась с Сенатом, высшим контролем, и ее обособление, по откровенному признанию указа, «не рассмотря тогда учинено было» как дело недомыслия. Значит, к концу царствования всех коллегий было десять.

Другим отличием коллегий от приказов был совещательный порядок ведения дел. Такой порядок не был чужд и старой приказной администрации: по Уложению судьи или начальники приказов должны были решать дела вместе с товарищами и старшими дьяками. Но приказная коллегиальность не была точно регулирована и заглохла под давлением сильных начальников. Петр, проводивший этот порядок в министерской консилии, в уездном и губернском управлении, а потом в Сенате, хотел прочно установить его во всех центральных учреждениях. Абсолютная власть нуждается в совете, заменяющем ей закон; «все лучшее устроение через советы бывает», — гласит Воинский устав Петра I; одному лицу легче скрыть беззаконие, чем многим товарищам: кто-нибудь да выдаст. Присутствие коллегии составлялось из 11 членов, президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров, к которым прибавлялся еще один советник или асессор из иностранцев; из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев. Дела решались по большинству голосов присутствия, а для доклада присутствию распределялись между советниками и асессорами, из коих каждый заведовал и соответственной частью канцелярии, образуя во главе ее особое отделение или департамент коллегии. Введение иноземцев в состав коллегий имело целью поставить опытных руководителей рядом с русскими новичками. С той же целью Петр I к русскому президенту обыкновенно назначал вице-президентом иноземца. Так, в Военной коллегии при президенте князе Меншикове вице-президент — генерал Вейде, в Камер-коллегии президент князь Д. М. Голицын, вице-президент — ревельский ландрат барон Нирот; только во главе Горномануфактурной коллегии встречаем двух иностранцев, ученого артиллериста Брюса и упомянутого Любераса. Указ 1717 г. установлял порядок, как назначенным президентам «сочинять свои коллегии», составлять их присутствие: на места советников и асессоров они сами подбирали по два или по три кандидата, только не из своих сродников и «собственных креатур»; по этим кандидатским спискам собрание всех коллегий баллотировало на замещаемые должности.

Так, повторю, коллежское деление отличалось от приказного: 1) ведомственным распределением дел, 2) пространством действия учреждений и 3) порядком ведения дел.

rushist.com

Учреждение коллегий

31 декабря 1717 — 31 декабря 1721

Преобразование системы управления Россией в процессе организации абсолютистского государства, замена приказов на 11 коллегий. Каждая ведала определенной отраслью управления с коллегиальным способом принятия решений. Просуществовали до введения в 1802 г. системы министерств.

[…] Безотчетность в самый разгар войны и финансового кризиса всего сильнее должна была убедить Петра в необходимости полной перестройки центрального управления. […] Он наводил справки об устройстве центральных учреждений за границей: в Швеции, Германии и других странах он находил коллегии; иностранцы подавали ему записки о введении коллегий, и он решил усвоить эту форму русскому управлению. Уже в 1712 г. была сделана попытка устроить «коллегиум» для торгового дела с помощью иноземцев, ибо, как писал Петр, «их торги несравненно есть лучше наших». Он поручал своим заграничным агентам собирать положения об иностранных коллегиях и книги по правоведению, особенно же приглашать иностранных дельцов на службу в русских коллегиях, а без людей, «по однем книгам нельзя будет делать, ибо всех циркумстанций никогда не пишут». Долго и с большими хлопотами набирали в Германии и Чехии ученых юристов и опытных чиновников, секретарей и писцов, особенно из славян, которые бы могли наладить дело в русских учреждениях; приглашали на службу даже пленных шведов, успевших узнать русский язык. Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за образец при устройстве своих центральных учреждений. В этом решении нельзя видеть ничего неожиданного или что-либо своенравное. […] Но и на этот раз дело пошло обычным ходом всех реформ Петра: быстрое решение сопровождалось медленным исполнением. Петр отправил нанятого им голштинского камералиста Фика в Швецию для ближайшего изучения тамошних коллегий и пригласил к себе на службу силезского барона фон Любераса, знатока шведских учреждений. Оба навезли ему сотни регламентов и ведомостей шведских коллегий и собственных проектов о введении их в России, а второй нанял в Германии, Чехии и Силезии сотни полторы охотников для службы в русских коллегиях. Оба они, особенно Фик, принимали деятельное участие в образовании этих коллегий. Наконец, к 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты, а пункты шведского устава, неудобные «или с сетуацией сего государства несходные, заменить новыми по своему рассуждению». В 1718 г. президенты должны были устроять свои коллегии, чтобы с 1719 г. начать их работу; но последовали отсрочки и пересрочки, и коллегии не вступили в действие с 1719 г., а иные и с 1720 г.

Первоначально установлено было 9 коллегий, которые указ 12 декабря 1718 г. перечисляет в таком порядке и с такими названиями: 1)Чужестранных дел, 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов, 3) Юстиции, 4) Ревизион, «счет всех государственных приходов и расходов», т. е. ведомство финансового контроля, 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил, 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил, 7) Коммерц, ведомство торговли, 8) Берг- и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности, и 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Из этого перечня прежде всего видно, какие государственные интересы, как первенствующие, требовали себе по тогдашним понятиям усиленного проведения в управлении: из девяти коллегий пять ведали государственное и народное хозяйство, финансы и промышленность. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел. Из девяти коллегий только разве две совпадали по кругу дел со старыми приказами: Коллегия иностранных дел с Посольским приказом и Ревизион-коллегия со Счетным; остальные коллегии представляли ведомства нового состава. В этом составе исчез территориальный элемент, присущий старым приказам, большинство которых ведало исключительно или преимущественно известные дела только в части государства, в одном или в нескольких уездах. Губернская реформа упразднила много таких приказов; в коллежской реформе исчезли и последние из них. Каждая коллегия в отведенной ей отрасли управления простирала свое действие на все пространство государства. Все вообще старые приказы, еще доживавшие свой век, были либо поглощены коллегиями, либо подчинены им: например, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 приказов. Так упрощалось и округлялось ведомственное деление в центре; но оставался еще ряд новых контор и канцелярий, которые то подчинялись коллегиям, то составляли особые главные управления: так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектование и обмундировку армии. Значит, коллежская реформа не внесла в ведомственный распорядок того упрощения и округления, какое обещает роспись коллегий. И Петр не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству. Впрочем, в интересе систематического и равномерного распределения дел и первоначальный план коллегий подвергся изменению при исполнении. Поместный приказ, подчиненный Юстиц-коллегии, по обременению ее делами обособился в самостоятельную Вотчинную коллегию, составные части Берг- и Мануфактур-коллегии разделились на две особые коллегии, а Ревизионная коллегия, как контрольный орган, слилась с Сенатом, высшим контролем, и ее обособление, по откровенному признанию указа, «не рассмотря тогда учинено было» как дело недомыслия. Значит, к концу царствования всех коллегий было десять.

Другим отличием коллегий от приказов был совещательный порядок ведения дел. Такой порядок не был чужд и старой приказной администрации: по Уложению судьи или начальники приказов должны были решать дела вместе с товарищами и старшими дьяками. Но приказная коллегиальность не была точно регулирована и заглохла под давлением сильных начальников. Петр, проводивший этот порядок в министерской консилии, в уездном и губернском управлении, а потом в Сенате, хотел прочно установить его во всех центральных учреждениях. Абсолютная власть нуждается в совете, заменяющем ей закон; «все лучшее устроение через советы бывает», — гласит Воинский устав Петра; одному лицу легче скрыть беззаконие, чем многим товарищам: кто-нибудь да выдаст. Присутствие коллегии составлялось из 11 членов, президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров, к которым прибавлялся еще один советник или асессор из иностранцев; из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев. Дела решались по большинству голосов присутствия, а для доклада присутствию распределялись между советниками и асессорами, из коих каждый заведовал и соответственной частью канцелярии, образуя во главе ее особое отделение или департамент коллегии.

ИНОЗЕМЦЫ В СОСТАВЕ КОЛЛЕГИЙ

Введение иноземцев в состав коллегий имело целью поставить опытных руководителей рядом с русскими новичками. С той же целью Петр к русскому президенту обыкновенно назначал вице-президентом иноземца. Так, в Военной коллегии при президенте князе Меншикове вице-президент — генерал Вейде, в Камер-коллегии президент князь Д. М. Голицын, вице-президент — ревельский ландрат барон Нирот; только во главе Горномануфактурной коллегии встречаем двух иностранцев, ученого артиллериста Брюса и упомянутого Любераса. Указ 1717 г. установлял порядок, как назначенным президентам «сочинять свои коллегии», составлять их присутствие: на места советников и асессоров они сами подбирали по два или по три кандидата, только не из своих сродников и «собственных креатур»; по этим кандидатским спискам собрание всех коллегий баллотировало на замещаемые должности. Так, повторю, коллежское деление отличалось от приказного: 1) ведомственным распределением дел, 2) пространством действия учреждений и 3) порядком ведения дел.

ЗАМЕНА ПРИКАЗОВ КОЛЛЕГИЯМИ

Замена старых приказов новыми центральными учреждениями коллегиями была проведена в 1717–1721 гг. К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 приказа. Их заменили 11 коллегиями. Внешние сношения и вооруженные силы находились в ведомстве трех коллегий: Военной, Адмиралтейств и Иностранных дел. Значение этих коллегий подчеркивалось тем, что они назывались «первейшими». Финансами ведали также три коллегии, обязанности между которыми разграничивались следующим образом: Камер-коллегия руководила сбором налогов, расходами распоряжалась Штате-контор-коллегия, контроль за расходами и доходами осуществляла Ревизион-коллегия. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом — Берг-коллегии, внешней торговлей Коммерц-коллегии. Вместо Поместного приказа, ведавшего земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Она ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли и т. д. Местными судебными учреждениями управляла Юстиц-коллегия.

На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. Ратуша после проведения областной реформы 1708–1710 гг. утратила значение центрального учреждения, земские избы были ликвидированы. Перед Главным магистратом, учрежденным в Петербурге в 1720 г., была поставлена задача, чтобы он «сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрал». В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Фактическая власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности.

Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ — карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Преображенский приказ ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т. д.

Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Решения в коллегиях принимались большинством голосов ее членов в составе президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Введение коллегиального управления Петр мотивировал, в частности, тем, что «известнее взыскуется истина» коллективным решением, нежели «единым лицем».

Коллегии располагали не только административными правами в отведенной им области управления, но и судебными функциями, за исключением политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали городовые магистраты и Главный магистрат. Права промышленников защищали Берг- и Мануфактур-коллегии, они же разбирали взаимоотношения мануфактуристов и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные солдатами и офицерами сухопутной армии, и т. д.

Коллегиям подчинялись губернская, провинциальная и уездная администрации.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях был разработан Генеральным регламентом, на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Помимо Генерального регламента, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании. Петр I предупреждал: «Которые пункты в шведском регламенте неудобны или с сетуациею сего государства несходны, и оные ставить по своему разсуждению».

История России с древнейших времен до 1861 года

Н. Павленко, И. Андреев, В. Кобрин, В. Федоров. 3-е изд., М., 2004

О ПРЕИМУЩЕСТВЕ КОЛЛЕГИЙ

Понеже все государственные коллегии, токмо под его царского величества особливым, також и правительствующего сената, указами обретаются; буде же сенат о каком деле что повелит, а коллегиум усмотрит, что то его величества указам, и высокому интересу противно: то государственному коллегиуму не должно того вскоре исполнять, но имеет в сенате о том надлежащее письменное предложение учинить. И ежели сенат, не взирая на оное, при прежнем своем определении пребудет, то сенат в том ответ дать повинен, а коллегиум, по письменному указу сенатскому исполнять, и потом его царскому величеству об оном донести должен, а ежели не известить: то коллегиум вся подвержена будет тому наказанию, по силе вреды. Того ради изволяет его царское величество, всякие свои указы в сенат и в коллегии, також и из сената в коллегии ж отправлять письменно; ибо как в сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежат.

Генеральный регламент 1720 г. («Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют») // Реформы Петра I. Сборник документов.

ОЦЕНКА АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

В административной системе Петровской администрации новы все учреждения и по именам и по внешней организации, ново стремление законодателя разграничить ведомства, ввести деятельный контроль; новой представлялась Петру и коллегиальная система, о которой он так старался. Но исследователи замечают, что при всей новости форм… основания административной системы остались прежние.

histrf.ru

admin

Обсуждение закрыто.